BOLETIM CEDES – DEZEMBRO-JANEIRO 2010 – ISSN 1982-1522
Em fevereiro de 2002, foi lançado pelo ainda pré-candidato, Lula, e pelos autores do documento, um plano nacional de segurança pública, em cerimônia no Congresso Nacional, de que participaram o então ministro da Justiça, Aloysio Nunes Ferreira, e os presidentes da Câmara, Aécio Neves, e do Senado, Ramez Tevet. Era a primeira vez que uma campanha presidencial ousava investir tanta energia na produção e na divulgação de um compromisso ambicioso e extenso em área geralmente negligenciada ou reduzida a platitudes e bordões retóricos. O plano formulou diagnóstico, identificou objetivos prioritários e apontou meios e modos para atingi-los, em sucessão modular. Os pontos chave eram os seguintes: (A) partia-se da consideração de que a insegurança pública, em sua multiplicidade de manifestações, constituía uma problemática complexa, porque multidimensional, envolvendo os fatores mais diversos (sociais, econômicos, educacionais, culturais, psicológicos, etc...). Por isso, as políticas preventivas ou destinadas à interceptação das dinâmicas facilitadoras dos fenômenos a evitar deveriam ser inter-setoriais, o que, por sua vez, exigiria a reconfiguração do sujeito da gestão pública, em suas distintas esferas, para que se promovessem ações integradas e territorializadas, isto é, variáveis segundo especificidades locais. (B) Afirmava-se que a arquitetura institucional da segurança pública, legada pela ditadura e consagrada na Constituição de 1988 –particularmente no artigo 144--, é incompatível com o novo quadro democrático e inadequada ao cumprimento de seu mandato constitucional, uma vez que priva a União de maiores responsabilidades, exclui os municípios e condena as polícias estaduais (reduzidas a meias polícias, tanto as civis quanto as militares), em função da estrutura organizacional, à reatividade, à fragmentação, à repetição inercial de velhos padrões autoritários e discricionários fixados na cultura corporativa, ao voluntarismo espasmódico, à ineficiência e ao descontrole. O modelo policial determina a impossibilidade de que se estabeleça uma governança legalista e efetiva. Por isso, firmava-se o compromisso de levar ao Congresso uma proposta de PEC, visando alterar o artigo 144. (C) Paralelamente às reformas institucionais, que se implementariam gradualmente, a médio e longo prazos, postulava-se a criação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), compreendido como um conjunto de protocolos nacionais regulando e qualificando, sem camisa de força centralizadora, alguns pontos estratégicos para as instituições da segurança pública: formação, capacitação e treinamento dos profissionais, que seriam também valorizados pela fixação de um piso nacional; gestão do conhecimento; gestão institucional com base em dados consistentes, diagnósticos, planejamento, avaliação do executado e monitoramento corretivo; perícia; articulação com políticas preventivas inter-setoriais; controle externo; integração dos municípios ao âmbito da segurança; mudanças no sistema penitenciário; articulação com as demais entidades da Justiça criminal (D) Entendendo-se que a proteção da vida representava a meta suprema e urgente, as armas, a brutalidade policial letal extra-judicial, e o crime organizado, em suas distintas conformações, foram definidos como focos prioritários, a exigir ação integrada e coordenada, sem prejuízo de vários outros focos e metas.
Na medida em que o plano começou a ser implantado, em 2003, o governo federal avaliou que o processo atribuiria ao presidente da República inaudito protagonismo na área da segurança pública, uma vez que lhe caberia liderar uma repactuação de grande vulto. Posto que esse destaque e essa liderança implicariam assunção de novas responsabilidades, concluiu-se que os riscos de desgaste político seriam superiores aos eventuais benefícios, até porque atua, nesse terreno, a contradição entre o ciclo eleitoral (bienal) e o tempo (longo) de maturação de políticas públicas estruturantes, cuja primeira etapa provoca desarranjos e desfuncionalidades, além de resistências corporativas –os frutos sendo colhidos apenas pelos sucessores. Tal análise levou à decisão de desistir do plano e substituí-lo pela performance midiática da polícia federal, voltada, agora, para suspeitos de colarinho branco.
O primeiro mandato terminou com saldo insignificante na segurança, mas o segundo retomou algumas propostas contidas no primeiro plano, ainda que em outras bases. O ministro da Justiça, Tarso Genro, elaborou e implantou o Pronasci (programa nacional de segurança com cidadania), reiterando valores e algum vocabulário conceitual enfatizados no plano anterior, e ampliando a parte do primeiro plano destinada à prevenção --redefinindo-a, detalhando-a e a dotando de recursos mais expressivos. Na secretaria nacional de segurança pública, Ricardo Balestreri criou a Renaesp (rede nacional de especialização em segurança pública), que veio a se constituir no maior e mais exitoso esforço de qualificação dos profissionais da área, em larga escala.
As reformas institucionais, entretanto, centrais no primeiro plano, permaneceram afastadas do discurso e das práticas, a despeito de movimentos isolados de Balestreri. O SUSP, todavia, voltou a ser evocado e apresentado como horizonte e referência para as políticas de segurança, mas não foi, de fato, implantado.
Por esses motivos, o saldo do segundo mandato, em matéria de segurança pública, é positivo, ainda que muito distante do que teria sido necessário para que se tornasse viável um salto de qualidade. Talvez a virtude mais importante tenha sido a reafirmação de um discurso legalista, em cujo contexto o respeito aos direitos humanos, por um lado, e a eficiência policial, por outro, aparecem como complementares em vez de mutuamente excludentes. Outros dois itens já destacados foram a valorização da formação policial e de políticas preventivas, envolvendo todas as esferas governamentais, especialmente os municípios.
É difícil elaborar um prognóstico para o governo Dilma Roussef, porque a campanha não se comprometeu com nenhum plano para a área. Os indícios apontam, pelo menos na conjuntura da transição, para a preservação do status quo, ou seja, manutenção tanto das virtudes, quanto das deficiências, entre as quais se destaca a recusa a assumir compromissos relativos a mudanças institucionais. Observe-se que a conferência nacional de segurança pública, promovida pelo ministério da Justiça ao longo de 2009 e antecedida por conferências municipais e estaduais, foi orientada, deliberadamente, para o impasse, uma vez que suas regras vetaram votações e determinaram o aproveitamento, nas resoluções finais, de todas as propostas formuladas no âmbito do encontro final. Como era previsível, o documento conclusivo propunha a mudança do artigo 144 e a preservação inalterada deste mesmo artigo. Pesquisa que realizei com Marcos Rolim e Silvia Ramos, em 2009, com o patrocínio do MJ e do PNUD, ouvindo 64.130 policiais e profissionais da segurança pública, em todo o país, demonstrou que 70% desejam a reforma do modelo policial, o que significa alteração do artigo citado. Ou seja, apenas se houvesse unanimidade na sociedade e nas corporações policiais o relatório da conferência nacional incluiria uma proposta que não se auto-anulasse, liberando o ministro para não agir e o protegendo, por consequência, dos desgastes políticos implicados em iniciativas polêmicas.
Deduz-se quão esquivos têm sido os governos federais –sem exceção. O desvio dessa rota não é provável, considerando-se que ela é ditada pela racionalidade do ator político pautado pelo mercado de votos (a quem não interessa sacrificar seu capital político em nome de benefícios a serem colhidos pelos sucessores). O mais provável é que se cozinhe o problema em banho-maria, deixando a bomba no colo dos governadores e mantendo intocada a arquitetura institucional e o modelo de polícia –nossa amarga jabuticaba: a pesada, anti-democrática e disfuncional herança da ditadura. A menos que a sociedade pressione pela formação de uma ampla aliança política, capaz de dividir os custos das mudanças.
